農(nóng)村地權(quán)糾紛救濟(jì)渠道仍存障礙

記者：近幾年來，農(nóng)地糾紛日益增多，使得農(nóng)村成為當(dāng)今社會(huì)矛盾和沖突最為集中的地方。您剛才提到，要為農(nóng)民實(shí)際上擁有的各種土地權(quán)利“提供充分且及時(shí)的救濟(jì)”，是不是可以這么理解，目前的救濟(jì)途徑并不是很暢通？對(duì)于完善農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)制度，您又有何建議？

陳小君：從目前情況看，民間力量、政府部門和司法機(jī)構(gòu)都可以作為農(nóng)村地權(quán)糾紛解決的途徑。這里既包括行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等擁有國(guó)家公權(quán)力的主體，還包括仲裁機(jī)構(gòu)、自治組織等。在整個(gè)救濟(jì)系統(tǒng)中，包括私力型、公力型和社會(huì)型三種地權(quán)救濟(jì)類型，形成了和解、調(diào)解、仲裁機(jī)訴訟和行政復(fù)議等多元救濟(jì)途徑。正是由于各種地權(quán)糾紛救濟(jì)形式各具優(yōu)點(diǎn)和特色，所以農(nóng)民對(duì)地權(quán)救濟(jì)選擇較為寬廣和自由。

但是，這樣的多元救濟(jì)模式在實(shí)踐中并未完全發(fā)揮出功效，在農(nóng)地權(quán)益糾紛救濟(jì)實(shí)踐中遭遇了一定的阻礙。究其原因，主要有兩方面：一是仲裁制度的缺失與陌生影響了農(nóng)民的選擇；二是法律救濟(jì)成本過高和制度功能未能有效發(fā)揮作用。

完善農(nóng)村地權(quán)糾紛法律救濟(jì)制度，可以從以下幾個(gè)方面改進(jìn)：

適當(dāng)擴(kuò)大法院的受案范圍，盡可能將各種地權(quán)糾紛納入訴訟解決機(jī)制之中，以發(fā)揮司法作為實(shí)現(xiàn)正義的最后一道防線的功能；

對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度加以完善，使其成為純粹的民商事仲裁，凸顯農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的民間性和中立性；

無論是訴訟還是仲裁，均應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)糾紛當(dāng)事人實(shí)行不收費(fèi)或者少收費(fèi)的制度設(shè)計(jì)，降低農(nóng)民尋求救濟(jì)的成本；

提高基層政府和基層法院解決農(nóng)村地權(quán)糾紛的公信力，提升糾紛處理者的素質(zhì)，加強(qiáng)法律知識(shí)與法律意識(shí)的培養(yǎng)，為法律救濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行提供人才的支持，切實(shí)保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

耕地保護(hù)現(xiàn)狀仍不容樂觀

記者：在全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議上，“要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”被再次重申。您認(rèn)為，目前耕地保護(hù)中存在的突出問題是什么？如何才能做到“嚴(yán)格的保護(hù)耕地？

陳小君：從調(diào)研情況來看，目前耕地保護(hù)的現(xiàn)狀不容樂觀。在我們課題組2007年至2008年對(duì)全國(guó)10個(gè)省份的農(nóng)村進(jìn)行的調(diào)查問卷中，有23%的受訪農(nóng)戶表示耕地正在逐漸減少。

造成這一現(xiàn)狀的原因是多方面的，比如不規(guī)范的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不少地方盲目占用耕地植樹、植果，在耕地里挖塘養(yǎng)魚，搞禽畜養(yǎng)殖基地，有的甚至不惜占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

從上述實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)的研究來看，在取消農(nóng)業(yè)稅后，顯性的耕地拋荒現(xiàn)象雖然仍然存在，但受訪農(nóng)戶普遍反映該情形并不嚴(yán)重，目前較為突出的是隱性拋荒(如承包地種一季，閑置一季)和變相拋荒(如在承包地上種植樹木，以便今后不再耕種)的現(xiàn)象。而且，違法占用耕地問題還在一定范圍內(nèi)存在，不少地方都存有在耕地上建窯、建墳和建房的現(xiàn)象，有的地方還存在在耕地上挖砂采石、采礦取土的情形。

此外，在一些城鄉(xiāng)接合部，建設(shè)用地占用耕地的現(xiàn)象也較為突出，其中既包括一些冠以交通、水利、能源等公益事業(yè)之名的建設(shè)項(xiàng)目，也包括一些房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。隨著城市化工業(yè)化進(jìn)程的加快，這一占用耕地的勢(shì)頭也有進(jìn)一步蔓延的趨勢(shì)。

要做到嚴(yán)格保護(hù)耕地，得做到四個(gè)“必須”：

執(zhí)法須嚴(yán)。監(jiān)管部門必須嚴(yán)格履行職責(zé)，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地現(xiàn)象，加大對(duì)違法占用耕地行為的懲處力度；

規(guī)劃須落實(shí)。各地方在國(guó)家土地利用總體規(guī)劃下編制各個(gè)地方土地利用規(guī)劃，確保耕地保護(hù)質(zhì)量不變和耕地總量保持動(dòng)態(tài)平衡，協(xié)調(diào)并平衡“建設(shè)”與“吃飯”之間的用地矛盾，使土地利用符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要；

利益須平衡。加大補(bǔ)償耕地的力度和資金投入，堅(jiān)決落實(shí)耕地“占一補(bǔ)一”制度，對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地按“占多少，墾多少”的原則進(jìn)行補(bǔ)償，保護(hù)現(xiàn)有地面積長(zhǎng)期穩(wěn)定，總量平衡；

認(rèn)知須提升。充分認(rèn)識(shí)嚴(yán)格耕地保護(hù)對(duì)國(guó)家和對(duì)地方發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。