民營資本進入壟斷行業(yè)的政策環(huán)境已然形成，但如何使其具有可操作性，是擺在監(jiān)管者和投資者面前的共同問題

文 本刊記者 呂斌

2010年5月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》以下稱“新36條”)，首次明確鼓勵民營資本進入6大領(lǐng)域，尤其是石油、電信等壟斷產(chǎn)業(yè)，還提出允許民營資本興辦金融機構(gòu)。

“新36條”被認為是“非公36條”的延續(xù)與有力補充，將為民營資本全面進入重要壟斷行業(yè)樹立了政策依據(jù)，也有利于打破長期飽受詬病的壟斷行業(yè)現(xiàn)狀。

但民營資本的進入，無疑將影響到壟斷國企的既得利益，其實施難度可想而知?！靶?6條”中，只籠統(tǒng)地規(guī)定了允許民間資本進入的行業(yè)范圍，但如何進入，采取何種方式，能占多大比重，如何與現(xiàn)有壟斷國企協(xié)調(diào)，則并未有明確細則。

政策出臺后，一些民間游資仍在靜觀其變，甚至很多投資人根本不對政策抱有任何希望。政策執(zhí)行層面效果如何，人們正拭目以待。

民資突圍

與2005年出臺的《國務(wù)院鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》(即“非公36條”)相比，此次“新36條”不僅提出允許民間資本進入壟斷行業(yè)，還具體提出六大行業(yè)分別為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)、商貿(mào)流通、 國防科技工業(yè)等。而且在描述上更為細化，具體列出了石油、電信、電力、礦業(yè)、金融機構(gòu)等高度壟斷的領(lǐng)域，這些內(nèi)容尤為引人關(guān)注。

“此政策的出臺肯定有非常大的積極意義。”在接受《法人》記者采訪時，上海中企泰律師事務(wù)所合伙人、投融資律師儲小青表示。在儲小青律師看來，其積極意義主要分為經(jīng)濟層面和法律層面兩種。

在經(jīng)濟層面，“新36條”有利于引導(dǎo)和鼓勵民間資本向需要的領(lǐng)域流動，。近幾年，國內(nèi)游資對樓市、股市以及基本消費品的炒作行為擾亂了正常的市場秩序，所以此次政策也是國家從經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的戰(zhàn)略角度所做的布局。

在法律層面，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟早已是各方的基本共識，也就意味著各個市場主體需要一個平等的地位以體現(xiàn)市場經(jīng)濟的平等法治精神。此政策的出臺即是從政府層面承認民營資本和國有資本的平等地位進行公平競爭，這種競爭，反過來也將推動我國市場經(jīng)濟更加持續(xù)、健康地發(fā)展。

儲小青律師認為，中國經(jīng)濟現(xiàn)在面臨內(nèi)外交困的局面，國內(nèi)以樓市為代表的資產(chǎn)泡沫化嚴重，同時，大量游資也在熱炒居民消費必需品，國家對此類現(xiàn)象的規(guī)范僅靠堵是沒有用的，更重要的是疏通與引導(dǎo)。此次“新36條”的出臺也預(yù)示著國家在引導(dǎo)這些民間游資投資到相應(yīng)的領(lǐng)域去。

“同時也是政府對近一段時間以來‘國進民退’現(xiàn)象的一個撥亂反正。”儲小青律師對《法人》記者表示，去年有關(guān)山西煤礦國有化的措施實際上就是資本層面的“國進民退’現(xiàn)造成了民間資本在一定程度上的恐慌，而“新36條”正體現(xiàn)了政府的決心，即鼓勵民間資本發(fā)揮更大的作用。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)WTO研究院副院長、貿(mào)易經(jīng)濟系主任桑百川教授也認為，此次政策出臺的背景緣于今年中國經(jīng)濟增長存在一定的滯漲風險，需要尋找新的經(jīng)濟增長點，以保持經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。

“在過去，民營經(jīng)濟進入某些產(chǎn)業(yè)還是有很多障礙的，這次重提‘36條’，鼓勵民營經(jīng)濟進入一些具有壟斷色彩的行業(yè)，為推動民營經(jīng)濟的發(fā)展提供了一個新的平臺?！鄙０俅ń淌趯Α斗ㄈ恕酚浾弑硎?，隨著中國民間游資規(guī)模的不斷擴大，如何引導(dǎo)這些游資尋找有效的投資出路，避免他們進入一些過熱的、產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域，是政府的重要考慮之一。

仍是“曇花一現(xiàn)”

在近兩年來受國際金融危機影響的形勢下，中國民營資本的發(fā)展現(xiàn)狀并不樂觀。從現(xiàn)階段來看，“新36條”的出臺確實給民間資本帶來不少安慰，也表明決策層對市場化改革道路的重新宣示。但是，也有很多專家對于政策的執(zhí)行情況表示了擔憂。

以航空業(yè)為例，自2005年前后開始，國家放開了有關(guān)民營資本進入航空業(yè)的政策限制，之后有多家民營航空公司陸續(xù)破冰啟航。但數(shù)年來，這些民營航空公司始終只能在夾縫中求生存，不僅在政策、資金、市場方面缺乏支持，也無法進入由國有航空公司控制的諸如“京滬航線”等黃金線路。時至今日，幾家民營航空公司死的死、倒的倒，盈利者寥寥。

“表面看來，‘新36條’所代表的價值取向是讓人鼓舞的，如果得到真正實施，的確可能提供中國經(jīng)濟新一波增長的制度空間。但是2003年以來經(jīng)濟政策的詭異格局，讓人無法輕易相信這么重大的利好?！痹诮邮堋斗ㄈ恕酚浾卟稍L時，財經(jīng)評論員溫克堅如此表示。

溫克堅表示，2005年的“非公36條”出臺后，國務(wù)院曾出臺過四個配套文件，中央各部委發(fā)布了38個配套文件，而各省市出臺的相關(guān)文件更是數(shù)不勝數(shù)。但是結(jié)果已經(jīng)為公眾所熟知，那就是“非公36條”提供的只是一個海市蜃樓。

“多年以來的經(jīng)濟真相是：壟斷加劇，國進民退，私營企業(yè)稅負沉重，民營經(jīng)濟發(fā)展面臨的制度性障礙根本沒有破除。”溫克堅對《法人》記者表示。

從嚴格意義看，此次“新36條”是由國務(wù)院頒發(fā)的一部“意見”，更多是一種指導(dǎo)性、參考性的政策，并非法律。這也多少令外界激動之余又不免冷靜思考，此政策能在多大程度上得到執(zhí)行？能給民營資本帶來哪些影響？

“更重要的是，這個政策制定過程中，公眾和利益相關(guān)者根本沒有有效參與，‘新36條’本身就缺乏必要的民意基礎(chǔ)?！睖乜藞愿嬖V《法人》記者，這很可能導(dǎo)致“新36條’無法貫穿中國龐大的官僚體系和地方 政府機構(gòu)，而是被淹沒在層層落實中。

在溫克堅看來，那些控制石油、電信、金融、電力、鐵路等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的利益集團一方面攫取了壟斷利益，另外一方面擁有主導(dǎo)政策的能力。指望這些權(quán)勢集團順應(yīng)潮流，主動打破壟斷領(lǐng)域，推進新的市場化政策，往往是緣木求魚，竹籃打水。

“‘新36條’也許給人們提供了一些想象的空間，但僅僅是想象而已?！睖乜藞员硎尽?/p>

中國投資者關(guān)系研究中心學(xué)術(shù)顧問清議對“新36條”的評價則更為干脆，在接受《法人》記者采訪時，清議表示，“這個政策就沒有多大意義。

如何打破“玻璃門”

雖然政策已有，但是壟斷的禁錮就像一扇玻璃門，雖然你看不到，但卻無法穿越，打破壟斷的堅冰仍是非常艱難的。這些允許民營資本進入的壟斷行業(yè)，本身已有一些特大型、高度壟斷的國有企業(yè)，而他們實際上是壟斷的既得利益者，勢微量小的民營資本如何與他們抗衡，這是民間投資人最為關(guān)心的問題。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)WTO研究院副院長、貿(mào)易經(jīng)濟系主任桑百川教授認為，對于新進入者來說，因為有大型企業(yè)集團的存在，本身就構(gòu)成了進入障礙。

“而這些大企業(yè)利用自己在市場中的特殊地位，有可能會對新進入的民營資本設(shè)置一些壁壘。所以嚴格地實施《反壟斷法》，對于‘新36條’的執(zhí)行至關(guān)重要?！鄙０俅ń淌诟嬖V《法人》記者。

像石油、電信、電力這樣的領(lǐng)域，過去一直都是壟斷性強、競爭性不夠的領(lǐng)域，單個的民營資本要想和巨型的企業(yè)集團來抗衡，幾乎是不現(xiàn)實的。

“在這些已經(jīng)形成寡頭競爭格局的領(lǐng)域里，如何使大企業(yè)集團和中小民營企業(yè)之間形成有效的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，使他們進行有效的分工、協(xié)作，是很重要的。”桑百川教授認為，允許民營資本進入壟斷領(lǐng)域，不應(yīng)該是簡單地讓雙方進行競爭，否則民營企業(yè)無異于以卵擊石。

“民營經(jīng)濟可以通過股權(quán)并購等一些方式加入進來，比如在國有企業(yè)集團下形成一些國有資本和民營資本相互合作的、產(chǎn)權(quán)多樣化的企業(yè)組織，這可能是民營資本在這些產(chǎn)業(yè)生存的重要方式?！鄙０俅ń淌诒硎?，相對于國有壟斷企業(yè)，民營資本大都勢單力薄，如果能夠通過金融資本的運作，聯(lián)合起來進入電信、石油、電力等壟斷性產(chǎn)業(yè)，是比較可行的方式。

“既得利益者一般是不可能輕易放棄既得利益的，所以‘新36條’執(zhí)行效果如何，還是要看政府的決心和力度。”上海中企泰律師事務(wù)所合伙人、投融資律師儲小青對《法人》記者表示，國有壟斷企業(yè)肯定會利用與政府千絲萬縷的聯(lián)系來阻礙壟斷利益被打破。

儲小青律師表示，有關(guān)民間資本進入壟斷行業(yè)的政策不僅僅要關(guān)注其如何進入，也要關(guān)注其如何退出。

“退出機制更加關(guān)鍵，一些民間資本會擔心，進入壟斷領(lǐng)域以后，如果將來政策或經(jīng)濟形勢有變，又隨意要求民間資本退出，那該怎么辦？而且退出時能不能保障其應(yīng)有的利益？”儲小青律師表示。

“目前來看，‘新36條’仍屬比較粗糙的政策，民營資本如果要進入壟斷領(lǐng)域，進入時的門檻、進入后的運行以及如何退出等有關(guān)的游戲規(guī)則，都要事先盡可能的制定好。”儲小青律師認為，否則民營資本就可能面臨種種意想不到的風險。

“所以規(guī)范化地進入、運行和退出都是必要的?！眱π∏嗦蓭煂Α斗ㄈ恕酚浾弑硎?，如果從政策角度尚無可細化的細則出臺，那么民間資本至少應(yīng)當以完善和規(guī)范的契約形式定好游戲規(guī)則，從而控制投資風險。

執(zhí)行仍需細化

值得注意的是，此次出臺的“新36條”政策相對較為籠統(tǒng)，只規(guī)定了民營資本可進入一些行業(yè)，但有關(guān)如何進入？能占多大比重？具體如何操作等并無明確細則。此政策要想真正執(zhí)行，還需要大量配套細則的出臺。

“配套的實施細則是至關(guān)重要的，如果只是籠統(tǒng)地提出一些原則，而沒有具體的實施細則，那么政策的意義并不大?！睂ν饨?jīng)濟貿(mào)易大學(xué)WTO研究院副院長、貿(mào)易經(jīng)濟系主任桑百川教授對《法人》記者表示，在2005年出臺的“非公36條”中，也提出過允許民營經(jīng)濟進入一些壟斷性領(lǐng)域，但實際上在操作過程中進展不大?，F(xiàn)在又重提“新36條”，并且加入了一些新的內(nèi)容，其可行性到底能有多大，關(guān)鍵還在于執(zhí)行細則的配套。

桑百川教授認為，“新36條”所涉及到的每一個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都需要配套的實施細則來界定民營經(jīng)濟進入的方式、進入的規(guī)模，以及如何協(xié)調(diào)與行業(yè)內(nèi)已經(jīng)存在的那些大型企業(yè)集團的關(guān)系。

“中國很多的法律法規(guī)在制定方面都過于粗糙，一旦落實到執(zhí)行過程當中，會面臨比較多的困擾?！鄙虾Ｖ衅筇┞蓭熓聞?wù)所合伙人、投融資律師儲小青同樣認為，針對“新36條”出臺配套細則是非常有必要的。“中國現(xiàn)在無論是法律還是政策，都需要在細化方面更進一步。

“比如既然允許民間資本進入了，就不得隨意要求民間資本退出，要給民間資本吃一顆定心丸?！眱π∏嗦蓭煴硎荆轿髅旱V的改革令許多民營企業(yè)心有余悸，政策不應(yīng)該想讓進去就進去，想讓退出就必須退出，否則企業(yè)連前期的投入成本都得不到保障。

“如果實施細則里面對于這一點不加以強調(diào)的話，民營資本難免會有這樣的擔心。”儲小青律師表示。

財經(jīng)評論員溫克堅也認為，“新36條”的措辭和許多要求本身就是模棱兩可的，比如其中有關(guān)民營企業(yè)興辦金融機構(gòu)的條款內(nèi)容，與現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)意義上的金融領(lǐng)域的開放和競爭相比，意境不能同日而語。

“在一個多年計劃體制養(yǎng)成的金融體系下，沒有銳利的改革意愿，沒有沖擊力的政策變化，民營資本根本無法奢望改變金融領(lǐng)域的生態(tài)。”溫克堅表示。

“國退民進”問題已經(jīng)探討了很多年，可以欣喜地看到，目前民營資本的生存空間已經(jīng)大大拓展，但至今仍有被牢牢壟斷的行業(yè)大量存在的現(xiàn)象，并不符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，反壟斷已經(jīng)成為一個頗為沉重的話題。而“國退民進”并不是出臺一部“36條”就能解決問題的。相反，民營資本真正進入壟斷行業(yè)需要解決的問題還有很多，比如如何讓民營資本不會擔心生存問題？如何讓現(xiàn)有壟斷企業(yè)主動讓賢？如何讓政策真正得到切實有效的執(zhí)行？

對此，也有專家提出疑問：如果“新36條”的執(zhí)行存在問題，如果壟斷機構(gòu)、政府部門不去落實，那么將有誰來監(jiān)管？