中國近30年來的快速經(jīng)濟增長，在顯著減少貧窮的同時，伴隨著令人矚目的收入不均等程度的提高。1981年，全國居民收入的基尼系數(shù)為0.280，到2006年，達到0.468。在影響收入分配格局的諸多因素當中，城鄉(xiāng)差距的影響最大。對全國居民收入差距的貢獻達42.2%。不僅如此，城鄉(xiāng)之別還是解釋不同地區(qū)和行業(yè)的收入差距、以及教育和保健機會不均等的顯著因素之一。然而中國當前的社會保障體系非但無助于縮小城鄉(xiāng)差距，反而有擴大二者收入鴻溝的作用，其本身就存在著欠缺公平性的問題。2002年，城市居民人均享有的社會保障的貨幣價值，相當于其可支配收入的53%。如果把這部分貨幣價值加算到城鎮(zhèn)居民收入上去，城鄉(xiāng)收入差距就會從純收入統(tǒng)計顯示的3.1-3.3倍，擴大到4.5倍以上；還會使基尼系數(shù)上升10%左右。這種現(xiàn)象，反映的只是城鄉(xiāng)戶籍居民在社會保障享有方面的差距。事實上，僅就整個社會保障制度的覆蓋面來看，地區(qū)之間、行業(yè)之間、以及不同戶籍、性別、職業(yè)和地位的人群之間，差別也明顯巨大。

中國現(xiàn)有社會保障體系的板塊分割狀況，使得整個體系既有失公平，又損失效率。公共部門的就業(yè)者特別是公務員“保護過度”，非公共部門的就業(yè)者特別是農(nóng)民和農(nóng)村遷移勞動者“保護不足”。尤其是碎片化的社會養(yǎng)老保險制度，不但妨礙勞動力流動，而且加大管理成本。新農(nóng)合、新農(nóng)保、以及農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險的政策，有助于促進社保公平。但地區(qū)之間的福利“錦標賽”和地方財政不堪重負的狀況，有損社保項目的可持續(xù)性。

鑒于此，中國社會保障體系建設的中長期目標，應當是“人人享有社會保障”，即社會成員在其生命周期的任何階段，一旦面臨困境，便有社會保障可依。近期目標(今后5~6年)，應以“?；?、廣覆蓋”為原則，增強社保公平，并借此校正收入和財富的初始分配狀態(tài)。“?；?、的含義，在于國家承諾的保障水平不低于城鄉(xiāng)居民的收入(或消費)貧困線。以此為前提，將基于這一水平的社保措施，推廣到全社會，這也就是“廣覆蓋”的意義所在。此外，國家可通過稅收手段激勵企業(yè)/機構或個人，為超出社會基本水平的保障需求，做出商業(yè)性的補充保險或儲蓄安排。近期的政策著力點須置于如下幾個方面：

1、防止地區(qū)之間的福利競賽乃至全國“大躍進”式的社保擴展。一方面要避免以社保覆蓋率的數(shù)值作為考核官員政績的標準；另一方面，還需要中央政府出臺指導意見，在社會保險項目實施條件不成熟的地區(qū)，特別是貧困地區(qū)，強化養(yǎng)老補貼和養(yǎng)老救助制度。由此，通過擴大社會保險覆蓋面、強化社會救助和社會增益產(chǎn)品的供給，穩(wěn)步縮小城鄉(xiāng)之間的社保差別。

2、在承認城鄉(xiāng)差別的基礎上，以參保者就業(yè)方式的差異，即正規(guī)就業(yè)和靈活就業(yè)的區(qū)別，作為劃分同類保險項目下不同板塊覆蓋對象的標準，分別對社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度下相互分割的板塊加以銜接、組合或連通，以便增加養(yǎng)老保險待遇的便攜性和醫(yī)療保險的風險分散規(guī)模。同時，針對農(nóng)村遷移勞動者群體的不同就業(yè)狀態(tài)和收入水平，設計相應的社保方案，使他們能夠獲得與城鎮(zhèn)就業(yè)者同等的基本社會保障。

3、降低社會養(yǎng)老保險費率，以便吸納低收入群體參保。既要允許城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的參保者將個人賬戶簽約給商業(yè)保險公司經(jīng)營；又要允許其中的低收入者例如農(nóng)民工不設個人賬戶；還要設立最低養(yǎng)老金保障線，對老齡人口中的低收入者實行養(yǎng)老救助，以保證他們領取的養(yǎng)老金不低于貧困線。鑒于低收入老齡人口多為女性，最低養(yǎng)老金保障項目將有助于促進養(yǎng)老收入分配中的性別平等。

4、將公務員和事業(yè)單位工作人員同等地納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療和養(yǎng)老保險，以便減少同類工作崗位的就業(yè)者因相互攀比而產(chǎn)生的改革阻力，并由此而縮小公共部門與非公共部門就業(yè)者的社保差別。同時，借助稅收減免措施，激勵企業(yè)/機構自愿為雇員提供商業(yè)性的補充養(yǎng)老和醫(yī)療保險。

5、調整公共扶貧資金使用結構，降低生產(chǎn)性支出比重，提高社會性支出份額。同時，擴大“低?！敝贫葘ω毨丝诘母采w面。

6、推進財政改革，一方面，加大中央政府的社會支出責任，保證地方政府的財政收入水平與支出責任相匹配；另一方面，增加對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付，保證欠發(fā)達地區(qū)的政府擁有足夠的資源承擔社會支出責任，從而縮小地區(qū)之間的社保差別。