以點帶面推進系統(tǒng)改革

綜上，對《拆遷條例》的中國式違憲審查看似簡單，卻比起《收容遣送辦法》難上百倍。國務院的自我糾錯，既有立法權限上的障礙，也有一系列相關制度的掣肘。若不能同時解決以上難題，新條例或新修訂《土地管理法》，不僅會在立法過程中受阻，即便制定和頒布了，也可能淪為實踐中的花瓶擺設。

基于此，總體上可沿循以點帶面、循序漸進的改革方案，走出系統(tǒng)性困境。依時間之序，可先從國有土地上房屋征收與補償條例的制定，延伸至《土地管理法》的修訂，以解決集體土地征收補償問題，從而保證城市、農村“基本平等地”實現(xiàn)更為文明的征遷制度。未來時機成熟時，制定統(tǒng)一的不動產征收征用立法。

更進一步，應該考慮財稅制度與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的改革。改革財稅制度，一方面，盡快終結地方財政對土地出讓金的過分依賴，建立合理的“用明天錢、辦今天事”的適度緊縮財政和穩(wěn)健財政；另一方面，保證地方財權與其事權相匹配。

與此同時，在城鄉(xiāng)規(guī)劃領域應該推行富有意義的公眾參與、公共議論程序，以在征遷制度上游建壩設閘，攔截權力濫用之洪水，充分體現(xiàn)規(guī)劃、征收的民意和公益。

至于以加強地方人大制度為核心的民主政治建設，以實現(xiàn)獨立公正審判為目標的司法改革，也要進入日程表。和諧的、文明的不動產征收征用，最終必將落戶于決策民主、司法公正的法治環(huán)境之中。

這樣一個流程大致上是：“國有土地上房屋征收與補償條例+《土地管理法》修改”(第一階段)→“財稅制改革+城鄉(xiāng)規(guī)劃制度改革”(第二階段)→“地方民主建設+司法改革”(更為長遠的目標)。即新條例是“突破點”，土地管理法城鄉(xiāng)規(guī)劃制財稅體制、地方民主建司法公正等是“輻射面”，以點帶面地系統(tǒng)推進。

在解決這些系統(tǒng)性難題的過程中，公眾需要一定的耐心、寬容和不放棄；中央立法者需要相當?shù)恼斡職?、智慧和果決。后者更須謹慎對待公眾可能在長期等待中對制度自我糾錯能力失去信心。

沈巋為北京大學法學院副院長 財新傳媒法學咨詢委員會委員