日本大地震和海嘯引發(fā)的福島核電站危機已持續(xù)了兩個多月，但至今仍未能有效制止核泄漏。各相關(guān)部門的拖沓、關(guān)鍵時刻掉鏈子，已在日本國內(nèi)外招致天怒人怨，坐在火山口上的東京電力公司更為千夫所指。而導致出現(xiàn)這種糟糕局面的重要原因，是政出多門的日本安全體制。各個機構(gòu)非但未能形成合力，反而是相互扯皮，彼此掣肘，從而大大影響救災效率。

地震發(fā)生后，根據(jù)相關(guān)法律，日本政府在幾小時后就組建了核災害對策本部，即核事故救災指揮部，由菅直人首相擔任總指揮，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣海江田萬里擔任副總指揮(因電力歸經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省管轄)，所有內(nèi)閣成員均為指揮部成員。該指揮部通過經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省下屬的“核安全保安院”監(jiān)管東京電力公司，并發(fā)布相關(guān)指示，這樣該保安院就自然成為指揮部的秘書處。但該保安院卻是對內(nèi)閣府下屬的原子能安全委員會負責，向其匯報工作，然后再由該委員會向指揮部建言獻策，同時該委員會對保安院負有監(jiān)管職責。

但幾天下來，核事故非但未能趨于緩解，反而呈日漸加重趨勢。于是，在原有的救災指揮體系之外，又在東京電力公司內(nèi)成立了“福島核電站事故對策綜合本部”。從名稱來看，只是比前一個指揮部更具體。從架構(gòu)來看，該本部還有東京電力公司的高管加入，因為涉及與該公司協(xié)調(diào)指揮救災，其本部長也同樣由菅直人出任，副本部長除了經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣外，還有東京電力公司的社長(后來改為董事長)。秘書長分別由首相助理和東京電力公司的常務董事?lián)巍?月1日，該本部又進行了改組，在本部下面設立了6個具體的工作小組，包括中長期對策小組、取出和轉(zhuǎn)運放射性燃料小組、遙控小組、長期冷卻架構(gòu)小組、回收和處理被輻射水體小組和環(huán)境影響小組。由此可見，該本部的對策范圍非常明確，僅限于福島核電站之內(nèi)。該本部對東京電力公司只能提出建議而不具備監(jiān)管職責，當然東京電力公司也必須向該本部匯報救災進展。但是該本部并無決策權(quán)，主要是通過各工作小組研究，然后將研究結(jié)果向菅直人首相和內(nèi)閣匯報。所以，雖然事故對策綜合本部與東京電力公司并案辦公，但具體如何救災卻是公司的事。因為按照現(xiàn)行的法律框架，政府是不能越俎代庖代行救災指揮權(quán)的。而這兩個本部之間只有合作關(guān)系。所不同的是，后者還要接受美國核安全委員會的相關(guān)建議。

尤其是負責具體救災事務的后一個機構(gòu)成立后，其組織架構(gòu)和人員如走馬燈般地更換，連相關(guān)的報告都無暇撰寫。在該本部的網(wǎng)站上，對其工作內(nèi)容和職能也是語焉不詳。

日本負責核安全的最高機構(gòu)就是前面提及的原子能安全委員會。該委員會具有通過首相向各相關(guān)政府部門提出建議的權(quán)限。一旦發(fā)生核安全事故，該委員會應立即召集5名委員和40名調(diào)查委員組成一個消除核事故的建言獻策機構(gòu)，以便供首相決策參考。除了固定的5名委員以外，還有原子能領(lǐng)域的300位各具體領(lǐng)域的專家作為其專業(yè)委員。其秘書處則有約100名來自政府各部門的工作人員。

但在3月11日發(fā)生大地震的當天，雖然原子能安全委員會竭盡全力，但大多數(shù)調(diào)查委員都未能聯(lián)系上。由于當天東京的交通體系處于癱瘓狀態(tài)，應急前往該委員會報到的只有寥寥數(shù)人。根據(jù)日本的相關(guān)法律規(guī)定，具體負責救災的相關(guān)人員應在現(xiàn)場工作，而原子能安全委員會的工作人員進入現(xiàn)場卻是在震后的37天。對此，原子能安全委員會委員長在4月27日的眾議院會議上被迫做了檢討。

直屬經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省管轄、接受原子能安全委員會監(jiān)管的原子能安全保安院成立于2001年，除了核能以外，保安院還負責電力和煤氣的安全生產(chǎn)和供應。在其800名員工中，負責核能這一塊的員工多達460人。作為應對核事故的樞紐部門，在事故發(fā)生后當然應該在第一線具體指揮應對事故宜。但實際上，在事故發(fā)生一周后，被派往福島一號核電站的該保安院7名工作人員，居然離開事故現(xiàn)場而轉(zhuǎn)至福島市區(qū)，至于具體的救災信息完全任由東京電力公司提供。

從各自的職能分工來看，保安院是應該向原子能安全委員會匯報工作和提供信息的，然后接受委員會的相關(guān)指示。但實際上原子能安全委員會的許多信息并非來自保安院，而是來自媒體。顯而易見，這兩家沒有直接隸屬管轄的機構(gòu)之間的溝通相當不夠。有鑒于此，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣認為保安院應與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省脫鉤，成為一家獨立機構(gòu)，從而與原子能安全委員會形成有機的整合。

在福島核電站事故升至最高的7級后，4月17日東京電力公司才向國內(nèi)外公布了其控制事故的路線圖，也就是力爭在6至9個月后控制放射性物質(zhì)的泄漏。雖然菅直人首相信誓旦旦地表示：只要各相關(guān)部門全力以赴，通力合作，這一目標完全可能實現(xiàn)。但連許多日本的專家都認為，這一路線圖只不過是畫餅充饑而已。

疊床架屋、煩瑣累贅的體制如此誤事，但日本人卻無暇哀之。這正是福島核危機遲遲無法得到有效控制的悲哀所在。

(作者系上海國際問題研究院信息所所長)