破解一號文件資金落實(shí)

“從地方的實(shí)際情況來看，‘一號文件’有關(guān)水利投入的資金政策，短期內(nèi)還難以落實(shí)?！苯?，政策權(quán)威人士接受《瞭望》新聞周刊采訪中認(rèn)為，一方面，部分地方政府還在持觀望態(tài)度，等待著實(shí)施辦法和具有操作性的政策，執(zhí)行中面臨著諸多難題；另一方面也因?yàn)橘Y金指標(biāo)屬于原則性規(guī)定，不足以構(gòu)成約束性的指標(biāo)，執(zhí)行動(dòng)力不足。

聚焦水利的中央“一號文件”公布已經(jīng)半年，文件中提出的兩大定量指標(biāo)為水利建設(shè)投入的增加開辟了有效途徑。指標(biāo)之一是“加大公共財(cái)政對水利的投入。多渠道籌集資金，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍”。另一個(gè)被認(rèn)為最具含金量的指標(biāo)是，“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，充分發(fā)揮新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等土地整治資金的綜合效益?！?

從本刊記者新了解到的信息看，中央有關(guān)部門已經(jīng)注意到了其中切實(shí)存在的問題，也正著力于尋求解決之道。針對“一號文件”定量指標(biāo)落實(shí)存在的難題，此次中央水利工作會議中有可能給予相應(yīng)的對策。

投入將成約束性指標(biāo)

就未來10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍這一指標(biāo)來說，翻一番是針對全社會的投資，而不是針對財(cái)政投入，因限定不同，可能會出現(xiàn)上有政策、下有對策的情況。

研究人士認(rèn)為，針對這一問題，正確的方法是應(yīng)該約束政府投入，并確立年度目標(biāo)。如果年度指標(biāo)也是全社會的投資，政府的投入因?yàn)榉秶鷱V泛的資金組成而變得模糊。他給出的建議是，規(guī)定省一級在“十二五”期間的年均政府水利投入增長率不低于12%，保證10年翻一番的目標(biāo)?！?2%并不高，有些省份年GDP增長都在10%甚至更高，就是說政府在水利上的投入增幅要比經(jīng)濟(jì)增速稍高一點(diǎn)，這是一個(gè)比較正當(dāng)?shù)囊??！彼a(bǔ)充說。

對于從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)這一要求，落實(shí)難度甚于前者。不過，這一指標(biāo)與前一指標(biāo)密切關(guān)聯(lián)，如果前一指標(biāo)能落實(shí)，就使得政府有動(dòng)力去動(dòng)用土地出讓金收益。保守計(jì)算，地方政府的土地出讓金收益要占水利總投入的三分之一還要多。

改土地出讓收益為土地出讓金

落實(shí)“一號文件”的定量指標(biāo)還面臨一個(gè)關(guān)鍵問題，底數(shù)不清。土地出讓金收益=土地出讓金-土地收入成本-市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，成本又包括拆遷、補(bǔ)償?shù)纫幌盗械馁M(fèi)用。土地出讓收益是一筆糊涂賬，“連數(shù)字都搞不清楚，更談不上怎么落實(shí)這個(gè)政策了?！毖芯咳耸空f。

他建議，改土地出讓收益為土地出讓金，直接按土地出讓金提取一定的比例用于水利建設(shè)。多少比例合適呢？測算后推薦的比例是4%。這一比例參照了土地出讓收益占土地出讓金的40%左右計(jì)算。由于各地差異較大，40%為平均數(shù)，也為多數(shù)人普遍能接受。4%的比例可以有一些浮動(dòng)，不能低于2%。追求的結(jié)果是求上得中。

目前一些地方提5%，在他看來，對于全國不宜太高，4%還留有余地，一些地方經(jīng)過努力達(dá)到3%也能接受。

建立跨區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制

在落實(shí)“一號文件”的過程中，相應(yīng)的矛盾被凸顯出來。東部省區(qū)占土地出讓金的75%，而這些省份的農(nóng)田水利建設(shè)的任務(wù)比較輕，實(shí)際中用不了這么多錢，而廣大中西部地區(qū)是最需要搞農(nóng)田水利建設(shè)的地方，資金缺口卻較大。

研究人士將此種情況稱作東西部“倒掛”。投資能力上，東西部差距巨大，農(nóng)田水利建設(shè)的需求上，東西部則相反。研究人士認(rèn)為，解決這一問題需從兩方面入手。一是中央對農(nóng)田水利的投資要向中西部傾斜，包括財(cái)政水利專項(xiàng)資金、常規(guī)性的轉(zhuǎn)移支付等；二是考慮建立土地出讓收益的跨區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制。

依據(jù)研究人士的測算，如果中央按照30%的比例提取的話，保守估計(jì)，“十二五”期間至少可以提900億元，“十三五”可以提1000億元。這筆資金不是從土地出讓收益中提取30%，而是從“一號文件”預(yù)計(jì)用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金總盤子里抽出30%用作全國統(tǒng)籌。

這部分錢可以主要用于中西部農(nóng)田水利建設(shè)。抽取后剩下的資金，考慮到東部地區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)可能相對完善，可以允許其土地出讓收益依據(jù)自身需求用于非農(nóng)田水利建設(shè)，只要是水利建設(shè)即可。“30%的比例只是我們的假設(shè)。”研究人士也坦言，要建立這個(gè)機(jī)制非常困難，原因在于土地出讓金的制度不合理。

一石三鳥

針對土地財(cái)政的頑疾，研究人士給出的設(shè)想是搞分成制，即土地出讓金收益地方與中央分成，建立規(guī)范的中央、地方土地出讓收益分成制度。中央和地方3:7分成，中央三成，地方七成，同時(shí)中央收取的30%大部分還返還給地方，但要定向用于中央希望投入的方向，比如農(nóng)田水利、建設(shè)、保障房建設(shè)、拆遷補(bǔ)償?shù)?，?shí)現(xiàn)中央意圖。這樣能夠?qū)崿F(xiàn)地方利益受損最小化，中央利益意圖實(shí)現(xiàn)最大化。

研究人士分析指出，這樣做可以一舉三得：一是通過分成制度把土地出讓金納入中央統(tǒng)一監(jiān)管，意味著中央可以把地方的賬搞清楚；二是通過資金返還可以保障中央希望的社會發(fā)展項(xiàng)目的落實(shí)，在尊重地方利益的前提下實(shí)現(xiàn)了中央的社會發(fā)展意圖；三是建立土地出讓金的中央統(tǒng)籌機(jī)制，促進(jìn)全國跨省區(qū)的投資再分配。

“這一改革還需要很多討論，但是勢在必行?！彼f。(文/《瞭望》新聞周刊記者王仁貴 實(shí)習(xí)生張楠)