“鐵老大”在初步剝離了政法系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政企分開之后，中國鐵路總公司將不得不面對(duì)市場(chǎng)，未來，還有可能面臨進(jìn)一步拆分

作為北京鐵路局石家莊貨車車輛段的一名普通職工，王華(化名)對(duì)于鐵路改革的進(jìn)程十分關(guān)心，但并不過分擔(dān)憂對(duì)自己的影響。

3月15日，中國鐵路總公司宣布成立的第二天上午，便召開首次電視電話會(huì)議，安排全路職工，開展為期一個(gè)月的安全大檢查。

王華介紹，進(jìn)行安全大檢查其實(shí)是慣例，無論誰上臺(tái)或鐵路系統(tǒng)怎么拆分，都得保證安全。鐵路單位高度重視安全生產(chǎn)，實(shí)行安全一票否決制。目前鐵路職工心態(tài)都比較穩(wěn)定，“因?yàn)槭?光祖)部長說改革不裁員?！睂?duì)于是否盼望著改革后能提高工資待遇，王華則表示，“有盼望但沒奢望。

鐵路改革有其特殊性，必須在確保運(yùn)輸安全的前提下進(jìn)行，鐵路安全很大程度上會(huì)影響鐵路改革的進(jìn)程。中國鐵路總公司尚在組建當(dāng)中，便已邁出確保安全運(yùn)營、維持穩(wěn)定的第一步。

中國鐵路總公司的使命并不僅于此，未來它還肩負(fù)著有序推進(jìn)鐵路建設(shè)、建立健全規(guī)范的公益性線路和運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、不斷增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等重任。3月14日，在中國鐵路總公司宣布成立的同時(shí)，國務(wù)院還成立了“中國鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組”。中國鐵路總公司將在這個(gè)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和安排下，繼續(xù)推進(jìn)鐵路改革。

分拆后仍是“鐵老大”

此次鐵路改革，進(jìn)行順序是先撤銷鐵道部，然后再將鐵道部原有的機(jī)構(gòu)一分為三，實(shí)現(xiàn)政企分開。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解，目前對(duì)原鐵道部部機(jī)關(guān)的分拆工作正在進(jìn)行當(dāng)中。今年兩會(huì)期間，交通運(yùn)輸部部長楊傳堂曾表示，“原鐵道部的903名公務(wù)員將分流，有些進(jìn)入中國鐵路總公司，有些進(jìn)入交通運(yùn)輸部或國家鐵路局，還有部分人員將進(jìn)入地區(qū)鐵路局。

3月18日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開新一屆國務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議，討論通過了國家鐵路局等新成立部門的“三定”規(guī)定，內(nèi)容包括這些部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制等，會(huì)議要求加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革工作。3月23日，記者電話采訪一位原鐵道部官員時(shí)，他告訴記者，雖然已任命原鐵道部副部長陸東福為國家鐵路局局長，但新的“三定”規(guī)定尚未公布，大家還在等待之中。

據(jù)介紹，陸東福已經(jīng)組織工作人員，與原鐵道部各司局的部分公務(wù)人員進(jìn)行談話交流，以決定如何分流。原鐵道部很多公務(wù)員都曾在鐵路基層單位接受過歷練，他們會(huì)充分考慮，做出選擇。

有知情人士介紹，為解決這些人后顧之憂，管理部門還承諾，對(duì)達(dá)到一定年齡的公務(wù)員，無論分流到哪家單位，未來都將按公務(wù)員待遇退休。而對(duì)原鐵道部的拆分將在何時(shí)完成，目前尚難以預(yù)測(cè)。

中國鐵路總公司雖然已宣布成立，但實(shí)質(zhì)上仍處于組建當(dāng)中。

據(jù)介紹，原鐵道部運(yùn)輸局將成為新組建的中國鐵路總公司的核心。原鐵道部運(yùn)輸局下設(shè)基礎(chǔ)部、裝備部、營運(yùn)部、調(diào)度部等部門。其中，基礎(chǔ)部主要負(fù)責(zé)鐵道工務(wù)、電務(wù)、通信信號(hào)、鐵路維修等職責(zé)；裝備部負(fù)責(zé)鐵路機(jī)車車輛的檢驗(yàn)、驗(yàn)收等職責(zé)；營運(yùn)部負(fù)責(zé)制定運(yùn)輸計(jì)劃；調(diào)度部則負(fù)責(zé)鐵路調(diào)度，這些都是負(fù)責(zé)全國鐵路路網(wǎng)正常運(yùn)行的核心部門。當(dāng)然，原鐵道部的其他部門，也都將參與新公司的組建。

資料顯示，籌建中的中國鐵路總公司注冊(cè)資金為10360億元人民幣，擁有超過200萬職工，承接了原鐵道部的債權(quán)債務(wù)后，截止2012年3季度末，總負(fù)債超過2.6萬億元，這些指標(biāo)都超過了中國工商銀行、中石化等央企。一位鐵路員工說，中國鐵路總公司仍然是“鐵老大”

不過，過去“鐵老大”之意，主要是指其擁有公檢法系統(tǒng)，政企不分，相對(duì)封閉，面對(duì)市場(chǎng)不夠靈活。而現(xiàn)在所說的“鐵老大”在初步剝離了政法系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政企分開之后，中國鐵路總公司將面對(duì)市場(chǎng)，提升服務(wù)水平和競(jìng)爭(zhēng)力，未來，還有可能面臨進(jìn)一步拆分。

市場(chǎng)化尚需時(shí)日

受到關(guān)注的是，中國鐵路總公司等部門尚在籌建階段，有關(guān)部委對(duì)外公布的信息，便出現(xiàn)了一些相互矛盾的情況。

3月21日，交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人何建中在例行新聞發(fā)布會(huì)上表示，鐵路票價(jià)應(yīng)該由有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督，但是作為鐵路總公司，企業(yè)應(yīng)該有相應(yīng)的經(jīng)營自主權(quán)。

而僅一天之后，國家發(fā)改委價(jià)格司司長曹長慶便通過媒體表示，鐵路運(yùn)價(jià)關(guān)系群眾切身利益，鐵路運(yùn)價(jià)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。中國鐵路總公司成立后，這種定價(jià)方式也沒有改變。鐵路票價(jià)不會(huì)出現(xiàn)上浮，票價(jià)的下浮則沒有限制。

前述原鐵道部官員表示，中國鐵路總公司意在建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，邁向市場(chǎng)的過程中，將會(huì)遇到很多這類的矛盾問題，需要逐步加以解決。國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員劉斌也認(rèn)為，鐵路系統(tǒng)進(jìn)行面向市場(chǎng)化的改革，首先要實(shí)現(xiàn)政企分開，這不是掛塊新牌子就完了，而是要轉(zhuǎn)換體制機(jī)制，按企業(yè)的方式去運(yùn)行。長期政企不分的機(jī)構(gòu)，想要轉(zhuǎn)換成為政企分開的企業(yè)，角色轉(zhuǎn)換有難度，需要一個(gè)過程。

鐵路總公司不但要調(diào)整與交通運(yùn)輸部、國家發(fā)改委等國家部委的關(guān)系，還要調(diào)整與各省的關(guān)系。

近年來有大量的鐵路新建項(xiàng)目都是省部合作完成的，老的合作項(xiàng)目要有延續(xù)性，但接下來如何按照市場(chǎng)化的規(guī)則進(jìn)行合作？如何合理運(yùn)營？這都需要制定新的規(guī)則，這也需要時(shí)間。而且進(jìn)一步的改革將進(jìn)入深水區(qū)，會(huì)出臺(tái)更多細(xì)則，涉及到更多人的利益。

黨振嶺是北京鐵路局原石家莊分局的一名退休干部。在他看來，原鐵路分局層面的管理人員，處于承上啟下的位置，既知曉全鐵路宏觀的狀況，又了解鐵路基層站段的實(shí)際，因此能夠更全面地看待鐵路改革問題。

他認(rèn)為鐵路進(jìn)行的是一場(chǎng)由上至下的改革，接下來中國鐵路總公司要構(gòu)筑與各地方鐵路局(未來可能改名為“地方鐵路集團(tuán)公司”)新的關(guān)系，也就是重新界定集中統(tǒng)一指揮和企業(yè)自主經(jīng)營之間的關(guān)系，需要向各地方鐵路局放權(quán)，包括下放人事權(quán)、財(cái)權(quán)、物資采購權(quán)等，地方鐵路局也可以研究繼續(xù)向下屬各站段下放部分權(quán)利，這樣才能調(diào)動(dòng)各個(gè)層面的市場(chǎng)積極性。

“基層單位職工并非沒有市場(chǎng)意識(shí)和服務(wù)意識(shí)?！秉h振嶺介紹，例如，基層職工也可以攬來貨，但到了運(yùn)輸旺季，路局間的交接口，往往都會(huì)出現(xiàn)運(yùn)力緊張的情況，這時(shí)候只有有關(guān)系的人才能安排將貨物盡快運(yùn)過去，其他人攬來的貨就得積壓。他認(rèn)為，未來鐵路需要制定更加透明和面向市場(chǎng)的運(yùn)行組織計(jì)劃，避免鐵路運(yùn)輸成為少數(shù)人的尋租工具。

對(duì)于鐵路改革，劉斌總體感覺比較樂觀。因?yàn)檠芯胯F路改革的人都知道，有一句話叫“下動(dòng)上不動(dòng)，動(dòng)了也不白動(dòng)。下改上不改，還得改回來?！币簿褪氰F道部體制不變，下面的積極性也很難被調(diào)動(dòng)起來，而現(xiàn)在鐵道部層面的改革已經(jīng)啟動(dòng)，就可以一步一步推進(jìn)自上至下的改革。

只是，實(shí)行政企分開后，鐵路企業(yè)需要理順和政府的關(guān)系，需要由過去政企合一體制下“鐵老大”的管理方式，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)服務(wù)的主體，面向市場(chǎng)，滿足多樣化的需求。這是一個(gè)非常重大的轉(zhuǎn)變，鐵路企業(yè)需要有一個(gè)學(xué)習(xí)和適應(yīng)的過程。有專家預(yù)計(jì)，中國鐵路總公司從組建到較好運(yùn)行，可能至少需要2到3年的時(shí)間。

巨額債務(wù)的糾結(jié)

黨振嶺對(duì)目前的鐵路改革仍有不少憂慮，原因是新成立的中國鐵路總公司仍然背負(fù)著超過2.6萬億元的巨額債務(wù)，“這一背就不知道要背多久？”而且目前對(duì)于鐵路公益性運(yùn)輸和經(jīng)營性運(yùn)輸之間的界限，也尚未劃分清楚。

另一位鐵路系統(tǒng)人士也認(rèn)為，鐵道部先以政府身份借貸，現(xiàn)在要中國鐵路總公司以企業(yè)身份還貸，這明顯有些不合理。另外，公益性和經(jīng)營性運(yùn)輸仍然攪合在一起，政府與鐵路企業(yè)之間的利益和責(zé)任，仍然沒有清晰界定，也不利于鐵路企業(yè)向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)型，不利于鐵路企業(yè)放開手腳開展工作。

他建議，對(duì)于鐵路公益性運(yùn)輸?shù)牟糠?，?yīng)該由政府進(jìn)行價(jià)格管制，并獲得政府補(bǔ)貼，而經(jīng)營性運(yùn)輸?shù)牟糠?，則可以進(jìn)行市場(chǎng)化定價(jià)。而對(duì)于這兩類運(yùn)輸如果不加以區(qū)分的話，大家難免會(huì)擔(dān)心新成立的中國鐵路總公司會(huì)以市場(chǎng)化之名漲價(jià)，或者變相漲價(jià)，繼續(xù)增加高票價(jià)的高鐵的比例，而少開普通列車、綠皮車，削減鐵路運(yùn)輸?shù)墓嫘浴?/p>

“鐵路企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)公益性運(yùn)輸，一年的規(guī)模大約為幾百億。”一位前鐵道部官員曾向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者透露。有媒體報(bào)道，盛光祖在一次內(nèi)部會(huì)議上曾透露，2011年公益運(yùn)輸線路虧損達(dá)700億元。

一位接近中國鐵路總公司的人士介紹，原鐵道部基本上是把軍事物資運(yùn)輸、扶貧救災(zāi)、學(xué)生半票、低價(jià)運(yùn)輸農(nóng)產(chǎn)品，以及青藏鐵路等西部鐵路運(yùn)輸，都列入公益性運(yùn)輸?shù)男辛?。鐵道部并未公開披露過公益性運(yùn)輸虧損和內(nèi)部交叉補(bǔ)貼的金額及變化情況。

“這個(gè)問題尚未界定清楚，是因?yàn)閷?duì)公益性運(yùn)輸具體包括哪些內(nèi)容，還存在爭(zhēng)議，需要中國鐵路總公司會(huì)同財(cái)政部等部委共同研究確定?！彼f。

對(duì)公益性運(yùn)輸及對(duì)鐵路企業(yè)經(jīng)營會(huì)產(chǎn)生的影響，有些是比較容易認(rèn)定，有些則不太容易認(rèn)定。例如，鐵路進(jìn)行一次搶險(xiǎn)救災(zāi)運(yùn)輸，本身的成本有多少，完全可以算清楚。如果考慮搶險(xiǎn)救災(zāi)運(yùn)輸影響了其正常的運(yùn)營，導(dǎo)致機(jī)會(huì)成本喪失，這樣就很難算清楚了。運(yùn)力不足的時(shí)候矛盾會(huì)更加突出，如果鐵路運(yùn)量充沛，影響就會(huì)相對(duì)較小。對(duì)此，需要有一個(gè)合理的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

公益性運(yùn)輸與鐵路內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼密切相關(guān)。因?yàn)樵谠F道部體制下，鐵路需要用盈利的業(yè)務(wù)，來補(bǔ)貼虧損的業(yè)務(wù)，特別是要用經(jīng)營性業(yè)務(wù)的盈利，來填補(bǔ)公益性運(yùn)輸?shù)奶潛p。關(guān)于交叉補(bǔ)貼，劉斌介紹，“鐵路系統(tǒng)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼，有多種方式，主要方式為貨運(yùn)補(bǔ)客運(yùn)，東部補(bǔ)西部。

交叉補(bǔ)貼是建立在全國鐵路一盤棋的情況下，與原體制配套。但交叉補(bǔ)貼有許多的弊端，主要弊端是扭曲價(jià)格，使干得好的地方鐵路局效益不一定好，員工收入不一定高。而且一個(gè)地區(qū)的鐵路運(yùn)輸獲得交叉補(bǔ)貼后，可以將運(yùn)價(jià)維持在低水平，無法獲得補(bǔ)貼的社會(huì)資本會(huì)很難進(jìn)入。

鐵路公益性和經(jīng)營性運(yùn)輸沒有界定清楚，不僅導(dǎo)致鐵路內(nèi)部繼續(xù)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，鐵路的舊債也沒法劃分，無法確定哪些該歸國家還，哪些該由企業(yè)來還。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所前所長董焰近日曾與交通銀行負(fù)責(zé)鐵路貸款及相關(guān)研究人員交流，探討鐵路實(shí)行政企分開改革后的變化。他注意到，現(xiàn)階段，鐵路建設(shè)并沒有受到影響，各商業(yè)銀行仍然在以優(yōu)惠的利率給鐵路提供貸款，而這些銀行的專業(yè)人員也非常關(guān)注鐵路巨額債務(wù)的問題及公益性運(yùn)輸?shù)膯栴}。

董焰認(rèn)為，中國鐵路總公司根本沒能力還這筆巨款，而鐵道部當(dāng)初借的時(shí)候，估計(jì)也沒打算全部都由鐵路企業(yè)償還，所以還是要有一個(gè)合理的劃分機(jī)制，國家、企業(yè)各承擔(dān)合理的比例。

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長馮飛在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)曾表示，中國鐵路總公司成立后，肯定要進(jìn)行一系列資源整合，既包括對(duì)各鐵路局的整合，也包括對(duì)鐵路其他資源的整合，如果總公司整合好、利用好這些資源，未來償還它應(yīng)該償還的債務(wù)部分，應(yīng)該不成問題。

“超級(jí)公司”的壽命

中國鐵路總公司剛剛成立，業(yè)內(nèi)就已經(jīng)開始猜測(cè)下一步該如何拆分這家“龐然大物”。專家預(yù)計(jì)中國鐵路總公司會(huì)存在較長一段時(shí)間，而具體的拆分方式要看將來鐵路的運(yùn)行情況而定。

馮飛介紹，下一步改革采取什么方式引入競(jìng)爭(zhēng)，還沒有一個(gè)共享的成功模式，網(wǎng)運(yùn)合一(按區(qū)域拆分)或網(wǎng)運(yùn)分離(按業(yè)務(wù)拆分)都各有利弊，目前國內(nèi)的研究還不足以支持去采取行動(dòng)，解決這個(gè)問題。鐵路改革方案宣布前，大家都擔(dān)心鐵路改革后，會(huì)造成職工隊(duì)伍不穩(wěn)定，會(huì)帶來安全隱患，所以現(xiàn)階段需要的是穩(wěn)定職工隊(duì)伍，讓大家對(duì)未來有一個(gè)較好的預(yù)期。在國外，美國鐵路改革采取的是網(wǎng)運(yùn)合一的模式，德國、英國采取的是網(wǎng)運(yùn)分離模式，而日本則采取的是兩種都有的混合模式。這些實(shí)踐有成功，也有失敗。

另一位參與了鐵路改革方案論證的人士也認(rèn)為，鐵路改革剛啟動(dòng)，不能指望一蹴而就，決策層在推進(jìn)鐵路改革的過程中，需要做出平衡，減少改革阻力，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，短期內(nèi)不會(huì)啟動(dòng)對(duì)鐵路系統(tǒng)的進(jìn)一步分拆。

中國社科院規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)研究中心主任張昕竹長期研究中國電信、電力等行業(yè)改革。他告訴記者，電信行業(yè)1998年政企分開之后，維持一家總公司局面的時(shí)間很短，很快就按業(yè)務(wù)類型對(duì)其進(jìn)行了拆分，其后又進(jìn)行了二輪不同形式與程度的重組。而電力行業(yè)進(jìn)行改革時(shí)，維持一家總公司的局面有5年，即一屆政府的時(shí)間，2002年后，才又對(duì)其進(jìn)行了進(jìn)一步的拆分。

他估計(jì)，鐵路總公司存在的時(shí)間會(huì)比較長，甚至?xí)^電力總公司存在的時(shí)間，原因是電力行業(yè)面臨的替代性競(jìng)爭(zhēng)很小，幾乎沒有其他方式可以與之競(jìng)爭(zhēng)，所以需要對(duì)總公司進(jìn)行拆分，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。而鐵路系統(tǒng)之所以拖了這么多年才進(jìn)行政企分開改革，除了需要集中力量進(jìn)行鐵路建設(shè)這個(gè)原因之外，還因?yàn)殍F路運(yùn)輸存在與其他運(yùn)輸方式之間的競(jìng)爭(zhēng)。鐵路運(yùn)輸?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在長途大宗商品運(yùn)輸，其他運(yùn)輸領(lǐng)域都面臨公路、民航等運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)，因此是否需要繼續(xù)引入競(jìng)爭(zhēng)，還要看鐵路行業(yè)未來的發(fā)展情況，再做決定。

政企分開后，鐵路總公司要想真正成為市場(chǎng)主體，企業(yè)層面要完善公司治理結(jié)構(gòu)，行業(yè)層面要有競(jìng)爭(zhēng)，政府層面需要對(duì)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。張昕竹認(rèn)為，由于有其他運(yùn)輸方式對(duì)鐵路形成約束，與其展開競(jìng)爭(zhēng)，政企分開改革完成后，政府可以用更加靈活的方式對(duì)鐵路企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，包括對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)的監(jiān)管也可以比現(xiàn)在更加靈活。