這次改革在多個(gè)地方部署動(dòng)作，消除城鄉(xiāng)之間制度化的財(cái)產(chǎn)權(quán)、公共服務(wù)落差，必然大大降低城鄉(xiāng)戶籍之間的利益差，如果這些改革到位，戶籍管制功能必將大大弱化。

三中全會(huì)出臺(tái)的決定對(duì)城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制改革做了相應(yīng)的安排，其中一項(xiàng)重要改革是戶籍制度改革。盡管決定只在“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”中提到，但整個(gè)城鄉(xiāng)一體化的相關(guān)體制機(jī)制改革的安排，卻都是戶籍制度“釜底抽薪”的實(shí)招。如果這些措施能夠得到有效落實(shí)，可以預(yù)料的是2020年戶籍制度雖然名義不變，但其實(shí)質(zhì)卻將從當(dāng)前以管制為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以服務(wù)為重點(diǎn)，奠定公共服務(wù)均等化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在農(nóng)村土地、農(nóng)民宅基地方面給予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是個(gè)重大突破。尤其是保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然，這必然涉及《物權(quán)法》修改，但這項(xiàng)改革勢(shì)必大大降低依附在戶籍制度上的城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)落差。

二是把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。這是農(nóng)民工市民化進(jìn)程中最重要的，也是比較大的難點(diǎn)之一。這次明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，把依附在戶籍制度上的農(nóng)民工社會(huì)保障在制度上做出了安排，必將加快以人為本的城鎮(zhèn)化。

三是明確提出整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度對(duì)接與一體化。戶籍制度之所以重要，就是因?yàn)橐栏皆谶@之上的公共服務(wù)制度不統(tǒng)一、水平差距大；而且在行政配置資源下，行政級(jí)別越高的城市戶籍價(jià)值越大。而推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度對(duì)接與一體化，無疑會(huì)改變戶籍“價(jià)值差異”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的公平正義。

簡言之，戶籍制度本身不重要，依附在其背后的財(cái)產(chǎn)權(quán)、公共服務(wù)權(quán)、農(nóng)民工權(quán)益，才是最實(shí)質(zhì)的。這次改革在多個(gè)地方部署動(dòng)作，消除城鄉(xiāng)之間制度化的財(cái)產(chǎn)權(quán)、公共服務(wù)落差，必然大大降低城鄉(xiāng)戶籍之間的利益差，如果這些改革到位，戶籍管制功能必將大大弱化，而其轉(zhuǎn)型的方向就是成為人口登記與人口服務(wù)的基礎(chǔ)制度。

但我們也要客觀看到，盡管三中全會(huì)部署了這些改革，它們?cè)趯?shí)踐推進(jìn)中的阻力不能低估。戶籍制度改革，一招一式都是真金白銀的支出。一是誰來支付這個(gè)成本，如何分?jǐn)偅瑢⒊蔀楦鞣疥P(guān)注的焦點(diǎn)；二是農(nóng)民大量進(jìn)城后帶來的公共服務(wù)壓力必然遇到城鎮(zhèn)居民的反對(duì)，這也是一個(gè)需要提前籌劃的問題。但是，公平正義成為新階段的社會(huì)需求，需要堅(jiān)定大戶籍制度的改革方向，吸收借鑒廣東等地農(nóng)民工積分入戶的經(jīng)驗(yàn)，縝密設(shè)計(jì)，積極推進(jìn)，為消除城鄉(xiāng)制度落差奠定決定性的基礎(chǔ)。

□匡賢明（學(xué)者）