訪中國(guó)人民大學(xué)溫鐵軍教授談三中全會(huì)中“三農(nóng)”問(wèn)題：十年再提“提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”：努力空間仍大

本報(bào)記者何苗

實(shí)習(xí)記者許陽(yáng)上海報(bào)道

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）在“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”和“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”兩個(gè)章節(jié)中提到農(nóng)村土地改革問(wèn)題，其中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。此外《決定》還提到賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

著名“三農(nóng)問(wèn)題”專家、中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍指出，這是繼2003年中央開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問(wèn)題之后，關(guān)于提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入問(wèn)題十年間的又一次重提。

“從2003年到2013年這十年的發(fā)展情況看，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的提高并不盡人意，還是有很多可以努力的空間”，溫鐵軍在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪時(shí)說(shuō)。

再提“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”

《21世紀(jì)》：你如何評(píng)價(jià)《決定》中關(guān)于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的相關(guān)政策表述？

溫鐵軍：從大的方向來(lái)看，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”這個(gè)概念從2002年中共中央十六大開(kāi)始提出并寫(xiě)進(jìn)十六大報(bào)告，當(dāng)時(shí)是一個(gè)突破?，F(xiàn)在重提城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的制約，相關(guān)政策內(nèi)容有了一些和11年前相對(duì)不同的政策內(nèi)容與表述。

首先應(yīng)該看到的是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入問(wèn)題，這個(gè)其實(shí)是在2003年中央開(kāi)始強(qiáng)調(diào)三農(nóng)問(wèn)題時(shí)就提出了，也就是說(shuō)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入都是十年前就提出了。但是從2003年到2013年這十年的發(fā)展情況看，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的提高并不盡人意，還是有很多可以努力的空間。

《21世紀(jì)》：如你所說(shuō)，一些政策提法也是一種重提了，過(guò)去的十年間為什么沒(méi)有達(dá)到改革預(yù)期？現(xiàn)在時(shí)機(jī)成熟了嗎？

溫鐵軍：過(guò)去這十年正好是房地產(chǎn)高峰，這很大程度上是地方政府在金融權(quán)力上交中央以后，要通過(guò)圈占土地來(lái)抵押套現(xiàn)，這是這十年來(lái)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不能增加的重要原因。這跟90年代的“以地生財(cái)”不一樣，那個(gè)時(shí)候主要是財(cái)政虧空，現(xiàn)在主要是地方政府缺乏投資工具，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的過(guò)程中，國(guó)家批準(zhǔn)的土地指標(biāo)是逐級(jí)下達(dá)逐級(jí)被扣的，鎮(zhèn)縣一級(jí)基層政府土地指標(biāo)近乎于無(wú)。這時(shí)候他們就要想盡各種辦法，比如說(shuō)把在貧困地區(qū)才能適用的增減掛鉤政策生搬硬套到了發(fā)達(dá)地區(qū)，這十年在土地問(wèn)題上造成很多矛盾，乃至于地方政府土地融資平臺(tái)形成的債務(wù)應(yīng)該說(shuō)都是比較嚴(yán)重的。

此次三中全會(huì)《決定》，如果深入分析的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它在很多方面都是有配套的。比如說(shuō)當(dāng)中央財(cái)政開(kāi)始更多地承擔(dān)公共品供給責(zé)任的時(shí)候，為了不使地方政府過(guò)度追求財(cái)政稅收增加而搞惡性競(jìng)爭(zhēng)，中央更多承擔(dān)社會(huì)公共品支出。并且過(guò)去那種區(qū)域之間嚴(yán)重不公平的公共品供給也提到要改，如何構(gòu)建良性的制度也在提，政府改革對(duì)于中國(guó)目前客觀存在的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，是一個(gè)非常重大的改革，這個(gè)改革的結(jié)果可能會(huì)使地方政府弱化GDP競(jìng)爭(zhēng)，相對(duì)來(lái)講留下的農(nóng)村創(chuàng)新空間更大一些，對(duì)于各種各樣的政策表達(dá)，在這里都有形成配套，形成相關(guān)的操作可能性。

《21世紀(jì)》：也就是說(shuō)此次改革是一個(gè)系統(tǒng)的安排，你覺(jué)得夠不夠外界此前的預(yù)期？

溫鐵軍：其實(shí)新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體要出臺(tái)的是一個(gè)綜合性的，今后管十年的文件，很多表達(dá)看似獨(dú)立，卻有很大的相關(guān)性。應(yīng)該說(shuō)大多數(shù)迫在眉睫的問(wèn)題都涉及到了，綜合性很強(qiáng)，現(xiàn)在大的問(wèn)題基本都提出了應(yīng)對(duì)措施。正如習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)黨外解釋三中全會(huì)決定的時(shí)候，說(shuō)的一個(gè)觀點(diǎn)就是“中國(guó)的改革是被問(wèn)題倒逼出來(lái)的”，這樣的解釋更符合實(shí)際，也就是說(shuō)解決問(wèn)題都是在不斷深化改革中循序漸進(jìn)的，這些更客觀的表達(dá)，比較符合中國(guó)自身的情況。而此前外界關(guān)注的諸如“農(nóng)地入市”、“土地法修訂”等，牽一發(fā)而動(dòng)全身，要求突然全部放開(kāi)，是不理性的。

政策操作應(yīng)慎之又慎

《21世紀(jì)》：那么你認(rèn)為此次《決定》中關(guān)于農(nóng)村改革有哪些值得關(guān)注的政策重點(diǎn)？

溫鐵軍：在突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)大的話語(yǔ)框架之下，現(xiàn)在土地問(wèn)題的政策內(nèi)涵應(yīng)該有兩個(gè)方面。一方面是我們剛才說(shuō)的2003年以來(lái)要提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，這十年農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)緩慢，主要問(wèn)題是土地財(cái)產(chǎn)歸地方政府，被開(kāi)發(fā)商分肥了，中央對(duì)地方征占土地屢禁不絕的這個(gè)問(wèn)題恐怕是要有點(diǎn)手段。這個(gè)手段就是提出城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)就是集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)、同地、同價(jià)。

這10多年來(lái)我一直在強(qiáng)調(diào)就是四個(gè)字，叫同權(quán)同利，這個(gè)指的是城市政府的土地所有權(quán)和農(nóng)村的土地所有權(quán)都是所有權(quán)，農(nóng)民的土地使用權(quán)和開(kāi)發(fā)商的土地使用權(quán)都是使用權(quán)，這兩種都叫所有權(quán)，都叫使用權(quán)，使用權(quán)和使用權(quán)都得同權(quán)同利，這個(gè)要求在這次城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的提法中已經(jīng)明確了，我覺(jué)得這是支撐打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要的內(nèi)涵。

另一方面就是關(guān)于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)組織的表達(dá)，這個(gè)政策表述也比較有突破，但是很少有人關(guān)注它，因?yàn)檫@跟“有錢人”似乎關(guān)系不大，大家都在關(guān)注“有錢人”的需求，但這是很大的重點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記在解釋中，以及這個(gè)文件本身都強(qiáng)調(diào)“利益固化”的問(wèn)題，這實(shí)際上是現(xiàn)在農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)很大的制約。農(nóng)民收入上不去、農(nóng)村發(fā)展陷入困境、農(nóng)業(yè)收益低下，很多問(wèn)題都是由于多個(gè)涉農(nóng)部門已經(jīng)形成利益結(jié)構(gòu)固化。

這次文件中的突破就是把過(guò)去只允許搞專業(yè)合作社改成了搞綜合性合作社，農(nóng)民可以在多種領(lǐng)域中，任何一個(gè)涉農(nóng)領(lǐng)域的合作社都是可以進(jìn)入的，并且政府應(yīng)該把財(cái)政和財(cái)政投資所形成的財(cái)產(chǎn)交給合作社，這套政策是配套的，甚至允許農(nóng)民進(jìn)入到金融領(lǐng)域，那也就意味著農(nóng)民的合作社應(yīng)該從過(guò)去只允許搞專業(yè)合作社到現(xiàn)在可以搞金融合作，甚至是政府財(cái)政投向這次也明確提出了，政府在農(nóng)村中財(cái)政投資所形成的財(cái)產(chǎn)，生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可以交給合作社來(lái)作為運(yùn)作的主體，像這樣的政策突破我覺(jué)得是多年來(lái)一直期盼的，現(xiàn)在總算是提出了。

《21世紀(jì)》：對(duì)于《決定》中的這樣一些提法，今后在實(shí)際操作中有什么需要注意的問(wèn)題？

溫鐵軍：這次的很多提法相對(duì)都很具風(fēng)險(xiǎn)性了，我倒是希望在三中全會(huì)之后，相關(guān)主管部門，比如說(shuō)像發(fā)改委、國(guó)土部、農(nóng)業(yè)部、供銷社、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、各省的農(nóng)村信用合作社等等，在操作這些政策提法上應(yīng)當(dāng)慎之又慎。最好是先行試點(diǎn)，討論清楚了再做。很多事情正如我剛才所說(shuō)到的利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成了，并且利益固化了，切誰(shuí)的奶酪誰(shuí)都會(huì)反彈。各個(gè)利益集團(tuán)，特別是各個(gè)強(qiáng)勢(shì)的資本利益集團(tuán)都會(huì)要求增加他的利益份額，絕對(duì)不會(huì)承擔(dān)改革的成本，所以在利益集團(tuán)已經(jīng)形成并左右地方政府決策的情況下，不寄希望于任何激進(jìn)的措施，倒是希望改革持續(xù)漸進(jìn)，不可貿(mào)然，不可激進(jìn)。（編輯晨星孫小林）