3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在兩會上做政府工作報(bào)告，明確2014年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基調(diào)仍為“穩(wěn)中有進(jìn)”，并給出了各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，其中GDP的預(yù)期增長速度為7.5%，財(cái)政赤字規(guī)模為13500億元，赤字率為2.1%。

除了保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行在既定區(qū)間內(nèi)，李克強(qiáng)還指出了今年需要推進(jìn)的重要改革。財(cái)稅改革明確為今年重頭戲之一，提出要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，研究調(diào)整中央和地方事權(quán)關(guān)系，并指出要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

除了讓經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定在既定區(qū)間內(nèi)，宏觀調(diào)控中還需要注意哪些問題？守住2.1%的赤字率，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是否解除？紛繁的財(cái)稅改革事項(xiàng)中，哪塊改革最關(guān)鍵？調(diào)整央地關(guān)系，應(yīng)該遵循什么思路？就這些問題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪了全國政協(xié)委員、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長白重恩。

宏觀調(diào)控應(yīng)重視投資結(jié)構(gòu)矛盾

《21世紀(jì)》：政府工作報(bào)告中指出，今年經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期目標(biāo)為7.5%，并引入?yún)^(qū)間調(diào)控的概念，您怎么看這個(gè)目標(biāo)設(shè)定？

白重恩：這是對的。有些改革措施，有過渡成本，尤其是調(diào)結(jié)構(gòu)。如希望居民消費(fèi)增加得快一些，那么投資可能要慢一些；而投資增速下降，短期對整體經(jīng)濟(jì)增速有影響。把經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)設(shè)定過高，那改革就沒有空間了。

隨著美國等發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，今年整體經(jīng)濟(jì)形勢并不會比去年差。去年全國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)7.7%的增長，今年定在7.5%，是比較合理的。

《21世紀(jì)》：今年財(cái)政赤字規(guī)模擴(kuò)大到13500億元，但仍維持2.1%的赤字率。為何要守住2.1%的赤字率？

白重恩：在我國既有的債務(wù)規(guī)模上，現(xiàn)在總體的思路是要嚴(yán)格控制赤字規(guī)模，2.1%的赤字率是合理的。

只是守住2.1%的赤字率，就認(rèn)為沒有風(fēng)險(xiǎn)了，是不對的。因?yàn)榈胤秸膫鶆?wù)，以各種各樣形式呈現(xiàn)，這些并不算在這個(gè)赤字規(guī)模里。

比如一些地方國有企業(yè)，或者政府成立的融資平臺，他們從事舉債融資活動(dòng)，地方政府以財(cái)政作顯性或隱性的擔(dān)保。這算作企業(yè)債務(wù)，但假如這些企業(yè)債務(wù)出現(xiàn)問題，地方政府需要承擔(dān)責(zé)任。

《21世紀(jì)》：現(xiàn)有宏觀調(diào)控中，還有哪些問題需要注意？

白重恩：我比較關(guān)心結(jié)構(gòu)問題。不僅投資和消費(fèi)的結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，投資內(nèi)部的結(jié)構(gòu)也需要調(diào)整。

現(xiàn)在政府主導(dǎo)的投資占比較大，這會擠出民間投資。建筑業(yè)占GDP的比重之所以逐年增加，是因?yàn)檎顿Y中多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

另一個(gè)問題是企業(yè)資金成本很高。除了我國金融體制的弊病，由于資金更多地流向基建、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，擠壓了一些新興產(chǎn)業(yè)的資金供給量?，F(xiàn)在全世界正處在第三次技術(shù)革命的階段，信息產(chǎn)業(yè)作為其中關(guān)鍵領(lǐng)域，在我國GDP的占比竟然在下降。

預(yù)算硬約束起步

《21世紀(jì)》：財(cái)稅改革作為今年改革的一個(gè)重頭戲，涉及到預(yù)算、稅制、財(cái)政體制等多方面，哪部分的改革最迫切？

白重恩：我覺得最重要的是預(yù)算。因?yàn)榧幢闫渌I(lǐng)域的改革都落實(shí)好了，如果預(yù)算不合理，會影響財(cái)政資金的使用效率，也可能帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

預(yù)算要實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，同時(shí)保證不形成大的債務(wù)問題：一方面，要求財(cái)政是健康、可持續(xù)的；另一方面，預(yù)算要能對各部門形成約束，使得財(cái)政資金用在刀刃上。

所謂財(cái)政健康，指的是政府制定政策，不能只看當(dāng)期投入，還需要考慮長遠(yuǎn)的成本。因?yàn)殡S著情況的變化，未來成本投入會發(fā)生變化，如果沒有充分考慮到這樣的變化，而政策又是固化的，可能造成很大的收支缺口。

比如社保、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的政策，隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，隨著老齡化的到來，這塊支出的規(guī)模不斷擴(kuò)張。而社保這塊的投入是剛性的，要降低標(biāo)準(zhǔn)很困難。所以，要保證財(cái)政是可持續(xù)的，需要有長遠(yuǎn)的規(guī)劃。

《21世紀(jì)》：您提到說預(yù)算要有長遠(yuǎn)規(guī)劃，現(xiàn)在預(yù)算報(bào)告中提出要編制三年財(cái)政規(guī)劃，為何要編三年的預(yù)算？

白重恩：從只編年度預(yù)算，到編制三年財(cái)政規(guī)劃，這是一大進(jìn)步。之所以要看長遠(yuǎn)一點(diǎn)，主要有以下兩個(gè)原因。

一是上面談到的，要考慮政策對支出的長遠(yuǎn)影響，考慮財(cái)政是否可持續(xù)。

二是，政府開支最好做到“以豐補(bǔ)歉”。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)運(yùn)行有起伏，政府開支應(yīng)該要平滑這個(gè)波動(dòng)：在財(cái)政收入充裕的年份，可調(diào)配些資金去預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；等到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行放緩，應(yīng)實(shí)施積極的財(cái)政政策時(shí)，再擴(kuò)大財(cái)政支出。

如果只編制年度預(yù)算，收多少支多少，往往形成“順周期”的調(diào)整。即在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行好的時(shí)候，進(jìn)一步加大政府投入；而在經(jīng)濟(jì)放緩時(shí)，財(cái)政收入受限制，投入相應(yīng)減少。

《21世紀(jì)》：改革要求，應(yīng)更重視支出預(yù)算，而不是平衡預(yù)算。何謂支出預(yù)算？

白重恩：過去多是以收定支，收多少支多少，實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。所謂“支出預(yù)算”，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格制度約束，預(yù)算通過的政府開支是多少，要嚴(yán)格執(zhí)行，不能超過這個(gè)支出規(guī)模；超收的收入，統(tǒng)一調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

這也是一個(gè)很大的改變，能規(guī)范政府行為，改變政府隨便花錢、效率低等毛病。

地方支出多收入少

《21世紀(jì)》：現(xiàn)在我國財(cái)政體制框架為分稅制，有哪些要素？

白重恩：分稅制的設(shè)置應(yīng)該考慮以下四個(gè)因素。

一是，按照征收效率來決定是國稅還是地稅。

二是，為了實(shí)現(xiàn)一些政策目標(biāo)，如平衡區(qū)域間的差異，中央需要足夠的財(cái)力作保障。

三是，各級政府的財(cái)力要和其支出責(zé)任匹配。

四是，需要充分發(fā)揮地方政府的積極性。

《21世紀(jì)》：目前調(diào)節(jié)中央和地方關(guān)系，應(yīng)該遵循什么路徑？對于央地關(guān)系的調(diào)整，似乎有很多不同的思路，這部分改革的空間是不是比較大？

白重恩：央地關(guān)系調(diào)整的最大矛盾在于：地方支出多，但地方的直接收入少。要調(diào)整央地關(guān)系，需要先理清政府事權(quán)，再考慮財(cái)力匹配，還有轉(zhuǎn)移支付。

這里面涉及到好幾個(gè)變量，改革空間確實(shí)比較大。稅種劃分，有一定的靈活性。比如消費(fèi)稅，如果在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，那應(yīng)該歸為中央稅；但假如在零售環(huán)節(jié)征收，收入具有屬地性，則可以劃歸地方稅。

轉(zhuǎn)移支付，也為事權(quán)和財(cái)力的匹配，提供了一個(gè)很大的空間。事權(quán)財(cái)力不匹配的，可通過轉(zhuǎn)移支付來平衡。

在我看來，調(diào)整財(cái)政體制，應(yīng)該先解決財(cái)政運(yùn)行中的主要問題，發(fā)現(xiàn)有什么不合適的，再行調(diào)整。

現(xiàn)在最主要的問題是“營改增”之后，長遠(yuǎn)來看，地方缺乏主體稅源，因此有必要為地方政府補(bǔ)上這一塊收入。

轉(zhuǎn)移支付中最主要的問題是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，出現(xiàn)了“跑部錢進(jìn)”、效率低下等問題。這需要改革，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付變?yōu)橐话戕D(zhuǎn)移支付，將財(cái)政支出的主導(dǎo)權(quán)交給地方。

稅收優(yōu)惠規(guī)模過大

《21世紀(jì)》：根據(jù)審計(jì)署公告，地方債務(wù)有風(fēng)險(xiǎn)嗎？政府工作報(bào)告中要求把債務(wù)納入預(yù)算管理，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。在預(yù)算報(bào)告中，則明確指出要以政府債券為主。您怎么看這些規(guī)定？

白重恩：地方債務(wù)增長速度很快，這應(yīng)該引起注意；但風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

將債務(wù)納入預(yù)算管理，是因?yàn)楝F(xiàn)在政府債務(wù)的舉借主體多元；除了財(cái)政系統(tǒng)，還有其他政府職能機(jī)構(gòu)在提供擔(dān)?！芾肀容^混亂。未來，應(yīng)該將債務(wù)管理，統(tǒng)一到一個(gè)平臺來，對舉債規(guī)模有一個(gè)綜合規(guī)劃。

之所以側(cè)重政府債券，一方面能分散風(fēng)險(xiǎn)，另一方面能形成硬約束。政府債券的發(fā)行，是依據(jù)政府公布的資產(chǎn)負(fù)債情況，由市場自主決定，購買主體多樣，可以是機(jī)構(gòu)，也可以是個(gè)人，風(fēng)險(xiǎn)相對分散。

另外，地方政府如果從銀行貸款，如果償債能力惡化，銀行為避免立即形成壞賬，會傾向于繼續(xù)向地方政府貸款，將問題拖延。但政府債券這種融資方式，新債的購買主體和舊債不同，假如地方政府償債能力惡化，市場不會繼續(xù)支持，這樣才能形成有效約束。

《21世紀(jì)》：財(cái)稅領(lǐng)域，還有什么重要的問題嗎？

白重恩：稅收優(yōu)惠政策過多，也需要引起大家的注意?，F(xiàn)在稅收優(yōu)惠政策規(guī)模很大，而且收到的約束較少，政府本身就可以決定，不需要經(jīng)過人大。

目前各種各樣的區(qū)域規(guī)劃，會出臺很多優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策是其中重要的組成部分；具體稅種中，也有不少優(yōu)惠政策。但這些優(yōu)惠政策，最終是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政策目標(biāo)，受益方是誰，考慮的都還不充分；非普惠的稅收優(yōu)惠會造成不平等競爭，影響經(jīng)濟(jì)效率。

未來，對于稅收優(yōu)惠政策，不應(yīng)該濫施，應(yīng)該能讓專業(yè)的財(cái)稅部門主導(dǎo)。