一、背景

自2013年12月國(guó)家審計(jì)署公布全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果以來(lái)，我國(guó)的債務(wù)問(wèn)題引發(fā)了國(guó)內(nèi)外輿論的熱議。同時(shí)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，如何防范和化解可能存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)下面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府資產(chǎn)和外匯儲(chǔ)備規(guī)模、市場(chǎng)基礎(chǔ)來(lái)看，我國(guó)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在部分地區(qū)和部分行業(yè)相對(duì)集中，且債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。為此，建議完善資本市場(chǎng)和金融服務(wù)，逐步降低債務(wù)杠桿，同時(shí)加大民生工程投入，擴(kuò)大內(nèi)需，刺激消費(fèi)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

（一）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控

以國(guó)際常用的負(fù)債率來(lái)看,截止2012年末我國(guó)政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%,低于國(guó)際通行的60%標(biāo)準(zhǔn)，并且大大低于大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。從地方政府資產(chǎn)負(fù)債角度分析,雖然我國(guó)地方政府自2007年以來(lái)債務(wù)規(guī)模不斷上漲,但地方政府的凈資產(chǎn)始終大于零,且凈資產(chǎn)是逐年上升的,我國(guó)地方政府的整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平總體可控。

債務(wù)區(qū)域分布上，借債比較多的往往是政府收入比較多的省市，地方政府性債務(wù)與地方政府收入相對(duì)比較匹配。比如東部沿海的江蘇、上海和南部沿海的廣東，這些省市負(fù)債額較大，但收入總量也大、增長(zhǎng)較快，債務(wù)償付能力也就比較強(qiáng)。融資方式上，銀行信貸在地方政府性債務(wù)中一度占比高達(dá)80%，而在2013年6月末，這一比重大幅下降到57%。債券、信托等新的融資方式迅速崛起達(dá)26.3%，融資途徑的多元化發(fā)展使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)分散。從舉債投向上看，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的政府性債務(wù)當(dāng)中的資金投向主要是交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、土地批租和保障性住房，四者共占投放總量的77%。這四方面的投放屬于資本性支出，其建設(shè)項(xiàng)目或者有現(xiàn)金流，或者會(huì)形成資產(chǎn)，這與發(fā)達(dá)國(guó)家和很多發(fā)展中國(guó)家政府支出中80%左右用于支持消費(fèi)，沒(méi)有現(xiàn)金回流和形成資產(chǎn)有很大的不同。

（二）結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面臨的主要問(wèn)題

我國(guó)政府、居民、非金融企業(yè)三個(gè)部門的債務(wù)對(duì)GDP的比例，分別為53%，18%，113%。其中，非金融企業(yè)債務(wù)占總體債務(wù)的一半以上。與發(fā)達(dá)國(guó)家比較，中國(guó)的政府、居民和金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)對(duì)GDP比例都較低，但非金融企業(yè)債務(wù)對(duì)GDP比例超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

首先，非金融企業(yè)負(fù)債率高，其中房地產(chǎn)企業(yè)和國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)債務(wù)率較高。非金融企業(yè)杠桿率高和融資結(jié)構(gòu)有關(guān)。中國(guó)的企業(yè)融資主要依賴于債權(quán)類工具，權(quán)益融資不發(fā)達(dá)，2012年股票市值占GDP比率45%，低于多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于印度巴西等發(fā)展中國(guó)家。其次，政府總負(fù)債率不高，但地方政府債務(wù)增長(zhǎng)快。根據(jù)審計(jì)署2013年底公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2012年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額19萬(wàn)億元，對(duì)當(dāng)年GDP比例為36.7%，加上政府的或有債務(wù)共計(jì)27.8萬(wàn)億元，對(duì)GDP比例53.5%，顯著低于2011年發(fā)達(dá)國(guó)家平均87%的政府債務(wù)率。但是2009年地方政府債務(wù)余額大幅增長(zhǎng)62%，2010年以來(lái)地方政府性債務(wù)年均增速也達(dá)到20%。最后，居民負(fù)債水平較低，居民部門杠桿率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。我國(guó)居民部門負(fù)債主要為銀行貸款，2013年末占GDP比重33%，大幅低于發(fā)達(dá)國(guó)家76%的平均水平。

（三）部分地區(qū)和行業(yè)償債壓力集中，風(fēng)險(xiǎn)隱患凸顯

近年來(lái)部分地區(qū)政府性債務(wù)的規(guī)模急劇膨脹,超過(guò)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政承擔(dān)能力,風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):第一,部分地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重;第二,部分地方政府性債務(wù)的償還對(duì)土地出讓收入的依賴比較大;第三,部分債務(wù)投資項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng),回收期長(zhǎng),其收入不足以覆蓋應(yīng)償還的債務(wù)。

從地區(qū)和行業(yè)分布來(lái)看，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大的主要包括：第一類是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，支柱產(chǎn)業(yè)過(guò)于集中在強(qiáng)周期性行業(yè)的地區(qū)，例如鄂爾多斯、山西的忻州、運(yùn)城等。第二類是融資能力差，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可度較低，外生融資能力不足的地區(qū)，這類地區(qū)主要是不太發(fā)達(dá)的邊際地區(qū)。第三類是相對(duì)于本身的經(jīng)濟(jì)財(cái)政規(guī)模，公開(kāi)債務(wù)較高，例如當(dāng)前四川、重慶的債務(wù)率均超過(guò)100%。第四類是支柱產(chǎn)業(yè)存在明顯的產(chǎn)能過(guò)剩、區(qū)域環(huán)保壓力較大的地區(qū)，此類地區(qū)主要集中于河北等地。

三、建議和理由

（一）規(guī)范政府與金融市場(chǎng)的關(guān)系，強(qiáng)化債務(wù)擴(kuò)張的行政考核約束

進(jìn)一步深化金融體制改革,規(guī)范銀行信貸市場(chǎng),加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行地方分行和城商行的監(jiān)督管理,必須杜絕地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)商業(yè)銀行的干預(yù),避免商業(yè)銀行成為地方政府的“第二財(cái)政”。同時(shí)，修改和完善現(xiàn)行的對(duì)政府官員的考核激勵(lì)制度,特別是對(duì)地方政府性債務(wù)規(guī)模較大的地方政府更要加強(qiáng)這方面的考核。在政府換屆或更換主要負(fù)責(zé)官員時(shí),必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的債務(wù)審計(jì),對(duì)官員任期內(nèi)和離任后一段時(shí)間資金的使用效率進(jìn)行考核,減少官員將債務(wù)向繼任者轉(zhuǎn)移。對(duì)違規(guī)擔(dān)保、過(guò)度舉債造成資金浪費(fèi)、損失,虛報(bào)、瞞報(bào)材料惡意套取債務(wù)資金,以及因工作失職而引起無(wú)法按期還本付息的,應(yīng)追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

（二）完善資本市場(chǎng)，加強(qiáng)金融服務(wù)，逐步降低債務(wù)杠桿

從企業(yè)角度，除了破產(chǎn)等債務(wù)減記方式之外，對(duì)于具備盈利能力但債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的企業(yè)，可以采取債轉(zhuǎn)股、并購(gòu)等方式，依靠實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)注入資金解決高負(fù)債問(wèn)題。同時(shí)，建議政府加強(qiáng)資本市場(chǎng)建設(shè)，有效發(fā)揮資本市場(chǎng)在價(jià)格發(fā)現(xiàn)和價(jià)格重估上的功能，為多種股權(quán)、類股權(quán)融資工具與產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、發(fā)展以及應(yīng)用提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。未來(lái)資本市場(chǎng)的重要目標(biāo)在于如何將居民儲(chǔ)蓄與非金融企業(yè)杠桿進(jìn)行有效對(duì)接，以低成本去杠桿，實(shí)現(xiàn)資金供求雙方的雙贏。

（三）擴(kuò)大內(nèi)需，刺激消費(fèi)，促使債務(wù)結(jié)構(gòu)分布均衡

國(guó)際比較顯示，中國(guó)居民部門債務(wù)杠桿處于較低水平，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)偏低的居民債務(wù)率，與我國(guó)“量入為出”的較為保守的消費(fèi)觀念和模式有關(guān)。同時(shí)，我國(guó)收入分配和社會(huì)保障制度尚不完善，居民不具備貸款消費(fèi)的能力和動(dòng)機(jī)，也是居民債務(wù)率不高的重要原因。從提高居民部門債務(wù)比例的角度出發(fā)，建議政府大力加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)救助、醫(yī)療保險(xiǎn)等民生保障工程，提高居民償債能力和貸款意愿。同時(shí)，可鼓勵(lì)商業(yè)銀行、消費(fèi)金融公司積極發(fā)展個(gè)人消費(fèi)信貸、信用卡業(yè)務(wù)，提高居民部門債務(wù)杠桿，促使債務(wù)分布均衡，通過(guò)刺激消費(fèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力向消費(fèi)拉動(dòng)模式轉(zhuǎn)型。