■ 解讀

審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝

“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控”

今年系地方政府性債務(wù)的償債高峰期。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010年底的10.7萬億元地方債務(wù)中，約有11.37%需要在今年年償還，合計(jì)1.2萬億；2010年1384億的中央代發(fā)地方債券，3年到期今年需要還本付息，合計(jì)1500億。此外，地方政府通過信托機(jī)構(gòu)融資的6500多億元政信合作，也有一部分需要兌付。

各級(jí)政府是否有能力應(yīng)對(duì)償債高峰？是否會(huì)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)？對(duì)此，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝、財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)等都曾表示，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控。

今年兩月，在全國(guó)兩會(huì)上，董大勝表示，我國(guó)地方債務(wù)總體規(guī)模并沒有一些國(guó)際金融機(jī)構(gòu)所預(yù)算的那么高，整體風(fēng)險(xiǎn)可控。

今年4月，在博鰲亞洲論壇上，項(xiàng)懷誠(chéng)也表示，盡管地方債務(wù)規(guī)模近年來不斷增長(zhǎng)，但中國(guó)的債務(wù)問題并沒有到嚴(yán)重的程度：第一，債務(wù)率本身不是特別高；第二，中國(guó)政府的債務(wù)基本上是內(nèi)債；第三，中國(guó)政府債務(wù)“總體上看還沒有看到特別壞的、效率特別差的案例”。

此外，相關(guān)國(guó)家部委已對(duì)償債高峰年作出了部署。

除了加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉分別在今年3月、今年6月兩度表示，將針對(duì)不同類型的地方債務(wù)，分門別類采取政策，先制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)，之后研究完善地方政府債務(wù)管理制度，總的方向是“給地方政府開一條正道，堵住那些歪門”。

■ 焦點(diǎn)

地方債券“禁還是放”？管理模式“兩端搖擺”

十一屆全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青曾兩次參加預(yù)算法修正案座談會(huì)。據(jù)其介紹，我國(guó)該采取什么樣的地方債券管理模式，地方債券究竟是禁還是放，一直是爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

地方缺錢熱衷發(fā)債券

現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?009年中央政府代發(fā)2000億元左右的地方政府債券，并且只有省級(jí)政府和計(jì)劃單列市具備通過中央代發(fā)地方債券的資格，地級(jí)市、縣級(jí)市禁止發(fā)行地方債券。

改革開放以來，特別是1994年分稅制改革以來，地方政府紛紛成立融資平臺(tái)公司，通過平臺(tái)公司發(fā)債券。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，在“穩(wěn)增長(zhǎng)”的背景下，各地紛紛加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化推進(jìn)步伐，地方債券發(fā)行規(guī)模逐年上漲。

葉青表示，地方政府之所以熱衷于發(fā)行地方債券，一方面原因在于“中央拿大頭、地方拿小頭”的現(xiàn)行分稅制體制，地方政府“事權(quán)”、“財(cái)權(quán)”不統(tǒng)一，想干事，但缺錢；一方面在于目前的政績(jī)觀考核體系，以GDP、城市建設(shè)、形象工程為導(dǎo)向的政績(jī)觀考核問題仍普遍存在。

財(cái)經(jīng)評(píng)論人楊國(guó)英指出，地方政府熱衷于發(fā)行地方債券，源于利益尋租空間，“地方政府通過持續(xù)舉債，不僅可以實(shí)現(xiàn)‘保增長(zhǎng)’的短期政績(jī)，更可以由此為關(guān)聯(lián)人的利益輸送提供便利”。

“禁還是放”下半年將有分曉

葉青說，針對(duì)地方債券存在的問題，預(yù)算法修正案修訂過程中，各界一直在探討，是不是該通過立法賦予地方舉債權(quán)，同時(shí)在法律中設(shè)定地方債券的審核程序。

就此，預(yù)算法修正案一審稿突破了現(xiàn)行預(yù)算法框架，賦予了地方政府舉債權(quán)，提出“對(duì)地方政府債券實(shí)行限額管理”；“地方政府如發(fā)債券，主體是省級(jí)政府”；“地方政府發(fā)債券的審批程序?yàn)椋簢?guó)務(wù)院確定地方債券的限額，報(bào)經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后下達(dá)，省級(jí)政府按國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)”。

但二審稿刪除了上述條款，退回到與現(xiàn)行《預(yù)算法》一字不差的狀態(tài)，重申“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”

對(duì)于一審稿和二審稿的變化，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委原研究室巡視員王連洲分析認(rèn)為，一審稿和二審稿代表了兩種地方債券管理模式。一審稿是“適度放開”；二審稿是“一刀切禁止”。之所以從“適度放開”退回到“一刀切禁止”，主要是考慮到目前的政績(jī)考核和官員任免制度，為官一任一般只有幾年時(shí)間，采取“一刀切禁止”是為了避免現(xiàn)任官員追求政績(jī)，片面提高地方債券發(fā)行規(guī)模，引發(fā)政府風(fēng)險(xiǎn)。

但財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康提出，現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方債券的規(guī)定過于簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，已普遍出現(xiàn)了地方政府層面以潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則，大量隱性舉債的情況?！罢_的思路和方略，應(yīng)當(dāng)是在地方已形成的實(shí)際負(fù)債面前，實(shí)事求是而又卓有遠(yuǎn)見地‘治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻’，讓明規(guī)則變得有效、可行，使?jié)撘?guī)則受到實(shí)質(zhì)性的約束，有堵有疏，疏堵結(jié)合”。

下半年，全國(guó)人大常委會(huì)將三審預(yù)算法修正案。我國(guó)地方債券的管理模式究竟是“一刀切全面禁止”，還是“適度放開”，屆時(shí)將揭曉。